随着“互联网+政务服务”模式的逐步升级,商事制度改革的成果也逐渐从市场主体注册登记部门一家拓展延伸至其他相关行政审批部门。然而,真正做到涉企事项“一网通办”,让办事群众“只进一扇门,只提交一次资料”,达到全流程“最多跑一次”,尚需通过大数据共享来保障。为此,笔者结合目前行政审批改革信息化现状,就如何利用大数据推进行政审批服务,谈谈自己的看法。
一、行政审批改革信息化建设的方向
国办转发的《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》提出通过两年左右时间,在试点地区实现“一号申请、一窗受理、一网通办”目标的同时,要求运用大数据技术,开展跨领域、跨渠道的综合分析,了解政务服务需求,不断优化资源配置,变被动服务为主动服务,有效提升政务服务质量和效率,这就为政务服务大数据发展和应用指明了方向。
2018年7月,原西安市工商局就下发了《关于全面推行企业登记全程电子化工作的通知》,率先将全程电子化市场准入工作提上日程。同年11月,经国家市场监督管理总局同意,西安正式获批全国“企业开办全程网上办”试点城市。2019年初,按照国家市场监督管理总局年度工作安排,西安市市场准入工作开始从“企业登记全程电子化”向“企业开办全程电子化”转型。而解决这一切问题的最终途径就是目前正在试运行的“一网通办”系统。
现阶段,各地的商事制度改革已基本实现了全程电子化登记模式。但对于群众而言,企业开办不是仅有一扇工商登记的方便之门就够了。行政审批的最高要求应该是群众只进一扇门,就能办理所有业务;只登录一个政务服务网站,网站涉及所有涉企事项部门;只提交一次信息,所有信息按照部门所需自动推送至受理部门。这样一张融合所有行政审批业务的智能政务服务网,最终需通过大数据人工智能算法实现。大数据实际上是一种通过云计算及云存储技术获取有效信息并进行数据处理的方式。但用在推动行政审批方面,大数据终会以独有的信息优势开辟一个新时代。
二、现阶段存在的问题
(一)信息化建设水平还不能涵盖所有行政审批事项
一张网要把所有涉企行政审批事项都涵盖进来,需要较高的网络信息化建设水平。同时,纳入到大数据网中的政府审批事项,都应当实现电子化审批模式。例如,电子营业执照将成为企业法人在任何一个政务服务受理网上的有效凭证。相反,若有些审批事项,没有全程电子化审批渠道,还需要办事群众在窗口提交纸质材料,这就制约了建设一张信息化网审批所有涉企事项的步伐。利用大数据系统推进行政审批在技术上最关键的一环,就是所有涉企事项都实现电子化审批及数据互联。也就是说,无论是行政机关审批的电子证照,还是企业自行提交的信息材料,只有在一个平台上全部实现电子化,才能达到一网受理。
(二)机构改革后的系统融合问题
机构改革后,存在系统与数据不融合的显著问题。以最基层的区县级行政区划为例,平行的工商、质监、食药监三家部门虽然在机构上已经合并,但业务受理环节还在用三张不同的网,部门与部门之间的数据没能实现实时共享。这已经成为限制部门之间共享信息的一道难题。而在机构改革过程中,许多省市考虑到了这个问题。例如,福建成立了数字福建建设领导小组、山东省组建了省大数据局、重庆市组建了市大数据应用发展管理局、广东省在省经信委内部设立大数据局等,为实现数据互联创造了有利条件。但如果要真正将大数据在行政审批中广泛推行,需要将最基层的工商、质监、食药监网络整合,建立综合业务受理系统,才能谈其他相关的数据关联问题。
(三)行政审批事项流程紊乱
推行简政放权后,行政审批所需材料一减再减,但对比各部门之间的受理流程,仍然存在各行其道的现象。证照的先后关系、各个行政审批项目信息推送顺序,仍然是紊乱的。比如,一项业务办完后,数据跑到了哪一步;推送数据是无条件立即推送,还是相关证照通过审批后的有条件推送;下一步该走什么流程,这些群众都无从得知。由于各部门按照自己的流程“闭门造车”,在整个行政审批业务链中仍做了许多重复性工作,数据在“各自为战”的流程里跑了不少的冤枉路。只有通过大数据网的人工智能算法再造全流程,行政审批才能跑出新速度。
三、向纵深方向推进改革的几点建议
(一)全方位梳理政务服务事项
行政审批的职能,无论是由哪个部门履行,其本质都是国家行政行为,而每一项行政审批业务都是依法做出的决定。所以,大数据推进政务服务系统建设的首要任务,应该是建立一个统一的履行国家行政行为的平台系统。在这个平台下,政府部门应对所有政务服务事项进行详细梳理,突出法律依据、受理时限、资料清单和受理结果。
做好事项梳理,建议分三步走:第一步,充分运用好商事制度改革“多证合一”的成果,通过“多证合一”,将能够合并的证照全部合并,实现一张营业执照、一个统一代码走天下。第二步,通过推开“证照分离”的方式,将不能合并的证照以“证照分离”“照后减证”的方式进一步简化审批。这两步是商事制度改革的必经阶段,目前许多地区也实行得较为成熟。第三步,各行政部门梳理其依法受理的行政审批事项,并确保信息资料齐全。梳理应该以省为单位统一进行,同时参照商事制度改革较为成熟地区的一些经验做法,尤其是试点地区的经验做法,将有助于今后统一平台的标准化管理。
(二)构建智能化串联、并联审批流程生成系统
综合受理的政务服务网中每一个办理事项,都是这张网的一个节点。节点与节点之间不但有平面路径,还有立体路径。梳理完政务事项后的第二步就是建立起一个数据系统,系统将办理事项进行智能化排序。业务之间相互有先后顺序,在一定条件下才能办理的为“串联审批”;相互之间可通过数据共享同时办理的为“并联审批”,最后将排序结果生成拟登记企业的综合业务流程图。后置的许可项目、备案项目等是在取得营业执照之后,这些项目与营业执照审批是串联关系,而相互间却是并联关系。在营业执照审批流程之外,在整个大数据网络中,业务与业务之间都有着联系,所有的行政审批事项有机连在一起,是一个“图中有图,环节中有环节”的复杂流程图。每个企业在申请过程中都会生成对应自身独有的流程图,企业之间的图可能一样,也可能不一样,可能申请人添加一个经营范围项目就会让整个流程发生改变,增加一个后置许可项目就会多出一个许可证,流程中就会多一个审批部门。
大数据推进行政审批,最终是实现全流程数据跑路,而流程图是显示业务办理进程的最直观表现。一张综合政务服务网,不是简单地受理各类行政审批业务,更应该将综合业务流程图公示给办事群众,方便申请人更直观地掌握业务受理进度,便于群众监督,督促相关部门按时办结。这样的大数据网,集业务受理和流程公示为一体,顶层设计很重要。智能化遴选办理事项和排序生成办事流程是基础工作,只要这两步实现了,大数据推进智能行政审批就实现了一半。
“一网通办”系统的建设,最终是以一个申办端口办理所有政务服务事项为标准。而部门之间的信息通过数据交换实现互联互通,全面打通“总网络”和“子网络”的路径,构建“网中有网、流程中有流程”的综合受理平台,全程电子化登记流程从原先的线性流程向“树状流程”及“网状流程”发展,在受理过程中,系统将自动计算和筛选出最短路径,彻底打破了“自古华山一条路”的登记模式。
此外,流程与流程之间仍在进行持续地简化、合并。随着登记模式的改革和数据共享程度的提高,流程再造过程中所出现的重复登记现象将进一步被系统筛选出,并进行简化、合并处理。受理系统犹如不断适应市场环境变化和科学技术进步的物种,按照优胜劣汰的法则不断推陈出新。目前,西安369个便民便企高频事项已实现一网通办,今年底将达到500个,而企业开办环节的事项已全部实现。
(三)加强信息共享机制,加大信息管理力度
大数据政务服务网生成后,就是为受理网络修筑好了信息化的“高速铁轨”,而办理业务就相当于跑在铁轨上的列车。列车跑到哪里,有没有可能晚点,监督部门是需要确切掌握的。业务数据推送到受理部门时,应提醒工作人员及时办理,若受理时超出时限,监察部门就会干预到整个业务的受理流程中。无论是哪项业务、哪个部门、哪个网络,不存在不受监督的办事流程,所有登记业务都应在监督下实现“依法登记、按时办结”。所以,在大数据网络下,虽然各个受理部门之间不存在隶属关系,但有可能受同一个效能监督部门监督。每个部门在这样一张网下受理业务,最重要的是实现信息共享和加大信息管理力度。部门与部门之间的信息,不仅仅是云共享的关系,还是云推送的关系。以前,自由贸易试验区的受理模式是在一个平台下,将工商登记时采集的企业信息推送至一个共享的云端,其他相关部门从云端进行信息“领取”。这种模式下,容易让一些信息漏掉,造成无人领取的情况。但如果将这个云平台的云共享和领取功能提升为智能推送功能,就不会造成相关信息被遗漏,这正是平台最可贵的地方。所以,大数据网推进行政审批服务建设,要有完善的信息共享与推送机制。
(四)商事制度改革推进行政审批向“去中心化”发展
过去为了便民,政府会把各个部门的受理窗口集中在一个实体的政务服务中心,让群众“足不出厅”就可以办理所有业务,涉及的审批事项越多,所需的窗口数就会越多。在推进行政审批改革过程中,实体政务中心往往存在这样的现象,刚刚建成半年的大厅,随着进驻单位的增多和业务量的上涨,不到半年窗口就不够用了,群众办事依然受到传统窗口数的影响。而利用大数据推进行政审批改革,则是在网络上通过搭建虚拟政务中心,将受理终端投放至社区、银行、校园、工业园、创业街区等市场主体发展潜力较大的场所,以前只能在政务中心办理的事项,现在在各个大数据网的智能终端都能受理。而大数据网下的虚拟政务中心窗口数呈现“指数级”特点,进驻部门不再受窗口数的限制。通过大数据综合政务服务网,办事群众不一定要到窗口才能办完所有业务。实体的政务中心职能可完全分化到大数据政务网站、自助办理网点等其他各种平台。
在制度健全的条件下,还可以将大数据政务服务推进到社区,政务服务开始向“去中心化”发展,政务职能从以前的一点发力向多点辐射发展。这样的“去中心化”趋势发展不但更加便民,更能有力地推动政府向服务型发展,且大量节省了财政支出。未来的发展趋势,必定是部分业务的办理实现虚拟窗口完全替代实体窗口。
(五)实现行政审批和事中事后监管的无缝对接
大数据网除了登记审批业务,还应该具备监管功能。经过了几年的商事制度改革,营业执照办理几乎达到了“秒办”的速度。在审批过程中,还应将监管模式的改革纳入到行政审批模式改革的考虑中来。“全程电子化企业开办”“企业开办全程网上办”已将准入的门槛的改革推进到新的阶段。与之相匹配的“全流程网上监管系统”“全民网上监管系统”也应逐步建立并完善。企业在收到主管部门监管的同时,更应受到全社会的监管,以维护良好的营商环境。
(六)完善大数据网络行政审批服务配套措施
一张网办理所有涉企事项,这是行政审批改革的终极目标。但是,服务并没有结束,比如在领取营业执照的改革过程中,或邮寄,或自取,或通过自助网点打印,这些都是体现便利化的直接因素。自助网点除了办理营业执照,还能不能再办理别的业务;跑一次能不能办理所有涉及事项,而并非只是营业执照;业务能不能在微信、支付宝等软件上实现随时随地申报;能否实现7×24小时不打烊服务,这些都是老百姓最关心的问题。配套服务的完善与否直接影响着大数据政务服务网建成后所达到的便民效果。业务受理有法律依据,人性化的配套服务并无法律依据,但这服务却是人民衡量政府作为与否最有力的标尺之一。跟不上的配套服务,即便有先进的政务服务网络,也难以充分发挥其应有作用。
(七)健全并完善法律体系
健全并完善法律体现建设应是登记注册工作中需要长期坚持并解决的问题。每一类业务都被相关的法律体系所调整。20年前,电子商务还是新兴行业,而现在新兴行业像雨后春笋一般的萌发,成为了推进市场发展的新动力。新的行业孕育着新的法律体系,而随着市场的发展,旧的法律体系也在不断修正。法律出台是为了规范市场,只有市场才是那支“无形的指挥棒”。当法律体系与市场需要相匹配时,营商环境呈现健康发展态势,国家经济建设呈现一派生机勃勃的景象;当法律体系滞后,不适应市场发展或法律体系健全时,营商环境就会受到影响,产业结构出现不合理现象,行业与行业之间出现不平衡现象,这样就需要改革了。所以说到底,商事制度改革既是注册与监管技术手段上的改革,更是因为法律体系不适应市场发展需要而进行的法律法规改革。但这一切都由市场运行规律所决定。
