国务院总理李克强在国务院全体会议中提到：充分利用“互联网+”等加快打造统一政务服务平台，建设协同高效、便民利企的服务型政府。为贯彻落实党的指导思想，我国各地政府纷纷致力于建设线上政务服务平台。线上政务服务平台的建设改变了群众的办事方式，真正实现了“让数据多跑腿，人民少跑腿。”但由于建设时间短，各地政务服务平台还未达到设施完善、功能齐全、高效便捷的建设目标。
一、各地线上政务服务平台发展现状
在2017年全国互联网政务服务平台检查的通报中,截止到8月底,只有北京、天津、上海、山东、广东等少数地区的平台功能可用比例达到80%以上;在服务事项方面,江苏、浙江、山东、广东、贵州、宁夏等地区平台80%以上的服务事项规范性、实用性、准确性较好;此外,浙江提出“最多跑一次”、江苏提出“不见面审批”等,对互联网政务服务平台服务实效提出了更高要求。
2017年,四川省政务服务网正式开通上线,河南省率先利用大数据实现电子营业执照全程线上办理,济南市颁布《济南市推进政务信息系统整合共享打造功能最强政务服务平台提升“互联网+政务服务”水平实施方案》,助力线上政务服务平台建设,大连市制订了《大连市政务信息系统整合共享实施方案》,争取消除僵尸系统,并在2019年逐步实现各部门互连互通。
就发展现状来看,各地政务服务平台的建设方兴未艾,但短时间内无法达到设施完善、功能齐全、高效便捷的建设目标,与此同时,在政务服务平台的建设、完善过程中,资源重复建设、入口不统一等新的问题显现。当务之急,各地方政府应明确问题所在,精准定位,在加快政务服务平台建设步伐的同时,回归建设初衷———完善基层治理,服务企业公众,坚持以问题为导向,剖析问题出现原因,寻找合适的解决问题路径,在加速政务服务平台建设的同时,完善基层治理体系建设。
二、线上政务服务平台存在问题分析
(一)线上政务服务平台与政府网站重复建设,存在信息滞后现象
信息资源重复建设问题一直是线上政务服务平台建设过程中的顽疾。2017年8月至11月,通过浏览山东省及其他省份的线上政务服务平台,不难发现很多县、市的政府网站与省级政务服务网存在办事服务重叠现象。尽管国务院办公厅颁布《政府网站发展指引》《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》等作为政策支撑,但是垂直化的传统管理模式、以政府为中心的管理理念阻碍政府网站、线上政务服务平台发展已是不争之实。
自2016年《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》颁布以来,各地方政府将“互联网+政务服务”的工作重心转向政府网站建设,主要包括基础设施建设、信息公开、数据开放等。在此期间,全国大部分地方政府网站基本框架建立,少部分地方政府如青岛、广州等地的线上事项办理较为成熟,但大部分地区的网站功能并不完善,企业、个人的事项办理重心依旧依托于线下服务大厅,线上服务大厅的整体实用性不高。截止到2017年12月底,全国30个省以及新疆生产建设兵团已经建成一体化的互联网政务服务平台,前期准备工作就绪,但是通过登录山东省政务服务网站以及浏览其他省份的政务服务网站,不难发现线上政务信息服务平台资源与各省政府网站信息资源重复;浏览网上留言信箱时不难发现很多网络素养不高的公众初次使用政务服务平台线上办事时,对信息的权威性提出质疑,普遍反映所需查询的信息更新不及时、内容不全面、时效性较差,从侧面反映出僵尸信息系统依旧存在。
(二)数据开放平台覆盖率较低,政务资源电子化程度有待提高
截止到2017年12月,全国已建成6个省级、5个副省级、9个地市级共20个数据开放平台,多集中在东南部沿海等地,然而从数据开放平台数量到质量都差强人意。一方面,政府积极转变传统管理模式,逐渐向扁平化方向发展,拥抱大数据,加快云政务建设步伐,与此同时,在政务信息系统的维护过程中,政府内部工作人员受限于传统服务管理模式,没有足够的精力与动力去熟悉并掌握电子化信息资源的管理技术,空有依据政策建设数据开放平台的热忱,却因匮乏信息资源管理技术,导致最终呈现给公众与企业的数据开放平台往往空有其表。另一方面,传统意义上,政府掌控的交通、天气、民生、教育、就业等数据要经过脱敏才能展现给公众以及企业。之所以在数据开放平台建设上有所保留,一是因为看似没有商业价值的数据被某些商业公司获取后,可能会偏离政府开放数据的初衷,超出政府对数据的可控范围。二是受限于政务数据电子化程度,很多数据的载体依然是纸质而不是电子,既要顺应“互联网+政务服务”的建设趋势,但又困于原始数据的收集整理,这就给政府建设数据开放平台带来不小的挑战。
(三)业务流程简化不彻底,部门间数据不共享,平台整体实用性不高
面对线下办理业务经常会遇到的如何证明我是我、一项事项多次跑等问题,国家号召加快线上政务服务平台建设,旨在简化业务流程,努力向“一号、一窗、一网”服务模式靠拢,加快政务信息系统建设,清理僵尸数据及系统,加快地级与副省级、省级政务服务数据纵向融合,打破数据信息孤岛现象,多措并举实现业务流程简化、数据共享。自2015年国务院办公厅发布《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》至今,各地政务服务网发展迅速,但是在数据共享、业务流程简化方面成效甚微。对山东政务服务网的实测体验表明像网上办理签证这一事项虽然实现了全程网办,但遗憾的是,实际进行网上操作时,需要填写较多的电子申请表格,有些个人信息在公安部门的数据库中已有,在申请时依旧需要重复填写,侧面反映出部门信息互通性较差,数据共享不及时,给公众办事带来不便。通过浏览青岛市留言信箱不难发现,市民提出一个涉及两个部门的事项,回复内容不但存在部门间互相推诿现象,且缺乏必要的数据交叉。在当今社会,如果数据不能实现共享,简化业务流程的工作将举步维艰。
(四)线上办事入口不统一,入口链接不明显
线上政务服务平台建设要紧紧围绕习近平总书记系列重要讲话精神与治国理政的新理念,在建设过程中,要求围绕五大发展理念,坚持以人民为中心的思想,实现供给侧结构性改革,变革传统的管理式治理理念,将其逐渐转变为以服务人民群众为出发点与落脚点的新型治理方式,力求通过线上线下一体化建设,弥补传统治理模式下的种种缺陷,实现内外联动、点面结合、上下协同的工作思路。政府的线上政务服务平台建设方面,虽然国家提供了政策、财政、技术支持,但是各地方政府的落实情况不尽相同,具体表现为部分地方政务服务平台与政府网站在办事入口的设计上重合、错乱甚至是无效,存在办事入口不统一、链接不明显的问题,从而导致线上政务服务平台易用性不强、线下办事大厅拥堵等问题。
从理论视角对政府网站与线上政务服务平台进行分析,前者是将最新的信息资源进行整合后,提供给公众或企业使用,后者为公众或企业提供便捷的线上办理业务,二者并不冲突。但是在实际办理过程中,存在一项服务出现两个入口的现象,如在青岛政务网查询社会保险与在山东省政务服务网青岛站查询社会保险的入口就不同,站在公众的视角,虽然能够实现查询功能,但这种用户体验并不令人满意,长远来看,重复建设也给地方财政带来了压力。
三、线上政务服务平台存在问题的解决路径
(一)加强政府内部人员互联网思维教育,引进技术人才填补信息资源管理空缺
受传统自上而下管理模式的影响,各地方政府工作人员思维转变较慢,公众及企业的多样化、个性化线上需求得不到及时的满足,为政务服务平台工作带来不小阻力。为解决这一问题,应加强源头治理。作为供给方首先应采集公众需求信息,保证需求信息来源广泛、渠道畅通、内容有针对性、信息表达形式规范化,确保进入公共服务决策系统的信息准确、完整、可理解、无二义。要有计划地组织工作人员进行互联网知识及技术的专项培训,逐步提升工作人员的信息获取及发布、公众问题回复、信息资源整合的政务服务能力及素养,针对信息技术等专业范畴,逐步改善工作方式方法,顺应线上线下一体化治理格局,通过自身信息素养的提升不断优化线上政务服务水平,逐步解决线上信息资源重复、服务信息陈旧等问题。
为解决信息单方供给的不足,应充分发挥社会各界的优势,打造有所为有所不为的线上政府,建设多元治理的线上政务服务平台,适当购买公共服务以加快信息资源整合,填补线上政务服务的信息管理空缺。通过营造政策空间,引导市场主体和社会力量进入供给侧,形成多元主体互动参与、有序合作的格局。充分利用市场这只看不见的手,引进先进的信息管理技术,将线上政务服务平台建设与大数据充分融合,补齐信息资源管理的短板,逐步实现信息由分散向集约的转变。
(二)统筹推进数据平台建设,实现政务数据线上全覆盖
数据是国家的战略性资源,各级地方政府都掌握一定数量的数据。根据2017年数据开放报告提供的有效数据以及实测网站数据开放平台的反馈结果,数据平台覆盖面窄、数据分类界限晦涩等问题依然存在。海量数据取之于民,理应通过大数据技术释放数据能量,目的是还之于民,创造更好的社会价值。在保障国家、个人私密的前提下,最大限度利用政府数据,激发创新活力,提升服务水平。因此,加快数据平台建设步伐首要的是转变“自上而下”的治理理念,一切以为公众提供精准、便捷的政务服务、加快政务服务线上线下一体化建设为出发点,明确政务数据开放不仅为政府提供完善的电子信息库,便于政务信息资源管理,更为公众提供线上精准化政务服务、为政府的精准化治理提供了可能。
其次,对于已建立的数据开放平台,要不断完善平台的结构分类,加快数据的精准性、时效性检验,将数据分门别类,便于公众查询及政府后台管理,同时实行同级借鉴方案,对于部分未建立数据开放平台的地方政府,借鉴优秀数据开放平台建设经验并结合当地实情,最大限度在财力、人力方面对数据平台建设提供支持,逐步完善数据平台建设,为线上政务服务平台建设提供完整的电子数据信息库。
(三)实时关注公众需求,以问题为导向简化业务流程
公众需求一直是衡量公共治理的重要参考指标。处在大数据时代“互联网+政务服务”的背景下,公众需求由线下逐步向线上转移,呈现多元化、复杂化的态势。公众或企业选择线上办理业务是为了减少跑腿次数,政府发展线上政务服务平台是为了实现精准化供给。当下业务流程没有彻底简化,从源头来讲,还是没有实时掌握公众的需求,公众需求得不到满足或者业务办理过程中用户体验不佳,二者没有实现实时有效的沟通,从而导致政府陷入供给管理困境。
由于局限于本部门利益的视角和缺乏对用户需求的定位分析,使得政府网站在功能设计和内容定位上往往不能够贴近百姓需求。因此当前阶段,不能要求各地方政府一蹴而就,关注公众需求应从关注过程需求向关注实时需求过渡。所谓过程需求,即在已有的技术水平下注重政务服务过程的便利程度,注重政务服务过程中的用户体验。当前政府通过各种途径掌握需求动向,包括微信公众号、微博公众平台、政务APP、政府网站留言信箱等,但多途径收集公众诉求导致的分散化、时间滞后的缺点显而易见。地方政府应尽快建立动态、实时观测公众需求的工具,用以实时观测哪项服务民众呼声最高、哪项线上服务形同虚设,以问题为导向,定点、定向简化业务流程,辅助政府完善线上政务服务平台建设,逐步改变传统检测政务服务平台建设优劣的衡量方式,是当前政府完善线上政务服务平台建设、简化业务流程的根本方案与应有之策。
(四)优化办事指南,解决办理入口不一致问题
办事入口不统一,根本原因是忽视政务服务供给的实用性,从而导致信息资源整合不到位。一方面是政府建立线上政务服务平台,另一方面却受传统供给思维的限制,仍然存在需要线上办理的事项寥寥无几,需要线下办理的事项种类繁多,点击办事入口出现错误提示、办事指南不适用等问题。针对这些问题,较好的解决途径是政府工作人员实际浏览、测试哪项服务的办理入口不一致,并结合当地实际情况进行优化,尽快实现单点登录、一网通办。强调多元化治理的同时注意提高效率,要将公众的需求纳入影响线上政务服务供给水平的直接因素,要时刻以政府———公众双向互动的模式不断完善线上政务服务平台功能,同时确保将公众需求作为改革的重点与基点这一初衷不能改变,多途径、高效率收集公众反馈信息,建立实时有效的反馈机制,多措并举完善线上政务服务平台的搜索、咨询功能,改善部分线上政务服务平台“有栏目无内容、空架子不实用”的发展现状。
四、结语
“互联网+政务服务”背景下,完善线上政务服务平台是政府实现精准化供给要打的一场持久战,当前阶段需要不断整合、完善线上政务服务平台功能,做到服务平台切实可用,回归问题本质,全方面、多渠道掌握公众需求,利用信息技术建立实时观测公众需求的工具,辅助政府实时观测公众需求动向,弥补传统月统计、季通报的评价方式的不足,大力推进数据开放平台建设,为线上政务服务平台提供强有力的数据保障,逐步将纸质版政务数据电子化,并注意政务信息资源的备份,提高工作人员的信息素养,克服信息管理能力的不足,快而稳地建设可用、易用、实用的线上政务服务开放平台,真正实现数据跑路代替群众跑腿。
（原标题：地方政府线上政务服务平台发展瓶颈及路径探析）
