摘要：业务系统缺乏协同、信息安全存在风险、开放平台无法融合等数据壁垒问题严重制约了“最多跑一次”的深入推进，从标准规范、部门利益、体制机制等层面深入分析了其内在生成机理，探讨了国外发达国家的主要经验，提出了统一数据技术服务标准、完善数据共享顶层设计、优化数据开放平台功能、健全信息安全防范体制、建立数据问责评估体系等对策，让“最多跑一次”改革取得实质性效果。
“最多跑一次”改革是在大数据时代，浙江省委省政府充分运用“互联网+政务服务”全面推进政府自身改革的一项重大举措。它是放管服改革的浙江样本，也是经济社会发展的必然要求和政府建设的倒逼机制，是浙江改革的又一块“金字招牌”。它用政府自身的减法换取企业发展、百姓满意的乘法，努力革除政府管理中的积弊，推进政府行政权力网上运行，提升“互联网+”公共服务效率。但数据壁垒难以打破、信息孤岛客观存在的问题严重制约了网上办事的深度和广度，也羁绊了“最多跑一次”改革。如何破解“最多跑一次”改革的数据壁垒已成为影响改革深入推进的关键一环。
1 数据壁垒对“最多跑一次”改革的影响分析
通过走访和调研浙江部分行政审批服务中心，发现有些地方还存在比较严重的数据壁垒和数据鸿沟，一些深层次问题已经浮出水面，严重影响了改革的深入推进。
（1）数据共享开放存在壁垒，业务系统缺乏协同。
数据流是“最多跑一次”改革的血液，数据的共享和开放是改革的核心内容，激发信息化活力是改革的方向。在大数据时代，各行各业积累了大量数据，公共数据和电子政务管理涉及的部门多、链条长，长期以来形成了多头管理、各自为政的体制，一些重要部门的核心数据资源开发利用滞后，部门行业之间的数据（证照批文、材料等数据）缺少和无法实现共享和应用，层级间、条块间网络互联互通不畅仍普遍存在，形成了一个个的信息孤岛，甚至出现数据“打架”的现象，仅有的共享也只停留在依申请共享、人工推送且数据格式单一等较低层面，业务系统缺乏协同。
（2）信息安全机制尚未健全，数据保护存在风险。
不少部门信息安全的技术和标准是直接从传统政府信息网站等低等级网络应用沿袭过来的，很多网络办事系统未经过专业严格的信息安全分级和密钥保护。不少网络办事数据库简单地由本部门直接掌管，而未委托有资质的专业网络公司或提交上级信息机构统一存储。很多部门和行业尚未制定明确的信息安全等级保护、风险评估等管理制度，存在较大的信息安全隐患，各类用户资料和数据资源不能妥善保管，一旦发生数据非法访问、泄露、篡改、病毒植入等情况，将会损害公民的个人隐私和企业的整体利益。
（3）数据开放平台无法融合，集约建设难以推进。
尽管浙江政务服务网已实现了全省所有乡镇（街道）服务站全覆盖，但是政务服务网仍未完成与各地政府自建服务平台的整合，网上办事的便捷性未能充分体现。电子政务网络、政务云平台、公共数据平台和容灾备份中心等建设也未实行统一规划，造成网上办理、异地通办、跨级联办还存在一定困难，“最多跑一次”改革的信息化平台的集约建设难以推进。
（4）网络办事缺乏法律保障，高效运转受到制约。
电子证件、电子印章、电子文件权威性与纸质材料效力不等，其权威性未得到同等认可，没有相应的电子证照管理使用办法和电子印章、电子文件归档应用的实施细则，网上无法高效地预审和服务。另外，随着“最多跑一次”改革的不断推进，现行法律、法规、规章中的部分条款已无法适应改革的要求，甚至直接阻碍了改革特别是网上办事的推进。
2 数据壁垒生成的内在机理分析
业务系统缺乏协同、信息安全存在风险、开放平台无法融合等数据壁垒问题严重制约了“最多跑一次”的深入推进，应深刻剖析它的内在生成因素。
2.1标准规范不一
一是接口不统一，技术参数不一致，数据交换的标准规范不明确，功能模块五花八门，无法使部门自建系统与省政务服务网基础平台实现无缝对接，成为部门协同的最大障碍，也严重制约了部分已共享数据的应用实效。二是数字证照的生成、管理标准不统一。目前国家法律法规和案卷档案检查标准尚未与时俱进，政务服务电子证照库平台不完善，无法实现跨部门并联审批的技术支持。三是信息服务标准化、规范化存在不足，易造成群众不能一次性获得准确的相关信息而“跑多次”。
2.2部门利益冲突
在大数据时代，数据包罗万象，纷繁复杂，各部门各系统都拥有大量的基础数据和业务数据，但部分官员容易受本位主义的影响，或将部门数据看作具有“独占权”的“私人物品”，各部门各自为政，条块分割，或片面追求形式主义、或局部开放、或低关联度开放，形成数据壁垒，无法实现数据的共享开放，最大限度实现数据“红利”。
2.3体制机制欠缺
一是协调运行机制。各部门之间的联动协调机制不健全，出现数据业务流转和衔接不及时，无法实现数据的开放共享。二是共享激励机制。数据共享激励机制欠缺，缺少一些政策和经济方面的激励措施，无法调动各部门的积极性，影响部门联动机制的建立，不利于部门之间的数据共享。三是数据问责和考评机制。未建立数据泄露和管理责任的问责机制，不能对数据泄露导致公民和企业利益遭受损害的责任人追究相应的法律责任。
2.4人员素质低下
“互联网+政务服务”的背景，要求服务人员熟悉现代化信息技术和数字化、网络化、数据库等相关知识，专业能力过硬，有良好的职业道德和较强的沟通能力。但从调研的情况看，许多行政审批服务中心的工作人员对网络操作技术及办事流程不是很熟练，服务意识不强，专业技术能力不够，后台办理人员和网站服务人员的综合素质还有待加强，“数据多跑路，群众少跑路”的核心理念还没有完全贯彻。
2.5平台建设滞后
调研发现，政务服务网备受诟病，界面复杂、导航不够清晰，网络设计界面、功能还不够友好、实用，信息不够准确、材料上传麻烦、客服无法跟上，缺少个性化服务，数据安全存在隐患，用户体验较差，不能与手机终端实现有效对接，无法全面推进网上查询、网上预约、网上预审、网上办件以及办件信息推送，导致老百姓只好选择多跑一次。
3 国外政府公共数据开放共享的主要经验
与欧美发达国家相比，我国政府数据开放仍处于起步阶段，总结英、法、美等国政府数据开放共享的最新成果和主要经验，有利于我国数据的开放共享和“最多跑一次”改革数据壁垒的破除。
3.1制定政府数据开放战略政策
国外大多数国家都注重数据开放的顶层设计，把政府公共数据开放上升到战略高度。美国是最早将“大数据”和“公共数据开放”上升到国家战略高度的国家，并于2012年宣布耗资2亿多美元启动“大数据发展研究计划”；澳大利亚于2009年发布了《开放政府宣言》；欧盟和丹麦分别于2010年发布了《数字议程》《开放政府创新策略》；英国和日本也分别于2012年发布了《开放数据白皮书》《电子政务开放数据战略》，都相继将政府公共数据开放上升到国家战略高度，并取得了巨大进展，而且都有专门的国家级管理机构，全面负责对政府开放数据的管理与运行。
各国还制定了政府数据开放的相关政策法律，用法律保障数据的有序开放。如大多数国家都制定了《信息自由法》，日本还制定了《关于行政机关保有的情报公开的法律》。很多国家还制定了专门保护网络用户隐私的法律，在1995年，欧盟就制定了《欧盟数据保护指令》，在2016年正式发布的《一般数据保护条例》中明确提出数据主体应享有“被遗忘权”，即数据主体有权要求数据控制者删除与其相关的个人数据的权利。
3.2政府数据开放平台建设
近年来各国纷纷建立了政府开放数据平台。美国在2009年发布开放政府计划并建成开放平台“Data.gov”，2010年英国和澳大利亚分别建成政府数据开放门户“Data.gov.uk”和“data.gov.au”，2011年加拿大开放数据门户上线。
从资源组织上看，开放数据平台的数据集总量大，数据格式类型多，对数据进行了细分，建立了完整的开放数据标准和规则；从平台界面看，层级比较清晰，模块比较完备；从检索方式的数据筛选字段上看，英国的开放数据可供筛选的字段数量较多，检索界面比较人性化，检索功能强大；从功能设计上看，功能多元化、个性化，具备数据分享、数据定制和用户个性化参与、技术统计分析等功能。英国采用可视化工具已可实现地理位置搜索，采用关联数据技术对用户进行个性化推荐，并提供内容管理功能促进政府数据的关联发现。
3.3数据共享评估体系
政府数据开放的绩效评估可以用来保障政府开放数据的质量、及时性和完整性。国外有专门的数据开放绩效评估机构和评估指标体系，Open Government Index主要从4个方面对政府开放数据进行评估：公开的法律和政府数据、信息获取权利、公民参与程度以及投诉机制。其评估数据主要通过两种调查方式获取：大众问卷和专家问卷。
OUR Data Index是世界经合组织（The Organization for Economic Cooperation and Development，简称OECD）提出的评估其成员国在政府开放数据的完成度和影响力方面的一个综合指数，主要由4部分构成：开放政府数据政策以及管理框架、开放政府数据的完成度、开放政府数据的影响力、增值利用面临的挑战。政府数据开放质量评估和数据收集的方法多样化，主要有定性评估法、定量评估法以及综合评估法3类，很多关于政府开放数据的评估都是通过专家问卷形式进行评估数据的收集，并特别注重社会公众意见的收集，强调动态评估。
3.4有效的公众参与机制
各国都采取了多种措施促进公民参与开放数据的使用，建立了双向开放的公众参与模式，有效整合公众意见，促进政府开放数据可持续发展。美国通过开放竞赛由政府机关提供奖金来鼓励公众参与解决迫切性的公共事务问题，并鼓励公众使用政府开放数据。加拿大鼓励用户建言献策和反馈数据应用状况，鼓励用户向网站建议个人希望提供的数据集，鼓励用户提供增值产品，了解产品成效。
英国鼓励用户建言献策和反馈数据应用状况，用户可提需要了解数据的请求；鼓励用户使用完数据后提供增值效果的文件或者产品，供用户在数据网上免费使用。
4“最多跑一次”改革中数据壁垒破解路径
为破解“最多跑一次”改革中的数据壁垒，浙江省已公布了两批《省级公共数据共享清单》，并相继出台了《浙江政务服务网电子文件管理暂行办法》《浙江省公共数据和电子政务管理办法》《浙江省深化“互联网+政务服务”工作方案的通知》等规范性文件，为解决数据壁垒提供了一系列政策支持，但这一目标任重道远。
要解决“最多跑一次”改革中的数据壁垒问题，还需借鉴国外主要经验，从数据技术服务标准、数据共享顶层设计、数据开放平台功能、信息安全防范体制、数据问责评估体系等方面提出具体对策。
4.1统一数据技术服务标准
一是统一服务标准。“最多跑一次”改革要向纵深推进，实现更多办事事项“上网”，其基础是标准化、可操作化的事项清单及运行流程。要进一步细化完善操作规范，逐步在全省范围内实现同一服务事项受理条件统一、部门权限统一、办事流程统一、办件材料统一、数据格式统一，有效提高“最多跑一次”事项线上运行的效率，确保老百姓办事前查询相关信息的便捷性和准确性，并应加快制定“公共数据部门共享”地方标准，细化规定数据共享的情形、方式、途径。
二是统一电子证照生成、管理标准。加快构建全省统一标准的电子证照信息库，进一步规范电子证照归集方式，完善电子证照数据，制定电子证照管理使用办法，加快电子证照、电子印章、电子文件归档应用的技术支撑体系研发。
三是统一平台元数据标准。建立统一的数据标准和规范有利于提升数据质量及数据的利用率和关联度，我们现有的政府数据开放平台元数据标准不统一且较为简单，应当借鉴国外的元数据标准及相应的数据术语规范，建立完整的元数据标准，规范数据的字段设置，并丰富平台的元数据元素，如目录字段、数据集字段、数据（集）分布领域。
4.2完善数据共享顶层设计
“最多跑一次”改革必须重视顶层设计，完善数据共享的顶层设计能有效避免改革“项目化”“部门化”“利益化”“本土化”。
一是制定完善的相关法律法规。作为浙江的头号改革工程，省委省政府主要领导一直高度重视这项工作，并且亲力亲为，锲而不舍。《浙江省公共数据和电子政务管理办法》《关于全面推进行政服务中心“一窗受理、集成服务”改革工作的通知》《政务办事“最多跑一次”工作规范》《关于加快推进“多证合一、一照一码”改革的通知》《浙江省人民政府办公厅关于全面推行“区域环评+环境标准”改革的指导意见》《浙江省深化“互联网+政务服务”工作方案的通知》等规范性文件的出台，标志着“最多跑一次”改革省级层面的破除数据壁垒的制度框架基本确立。
但也需借鉴国外经验，健全完善配套的法律法规，将政府公共数据开放上升到战略高度，少数领域、少数环节法律、法规、规章“立改废”步伐有待加快，不断提升“最多跑一次”的标准化、规范化、法治化水平。此外，还需建立专门的数据主管部门，使数据的管理进一步规范化。
二是“最多跑一次”改革需要在突破法律法规、行政规章等限制的基础上，正确处理效率和规范、传统和创新、顶层设计和自主探索的关系，在夹缝中寻求突破。三是建立零障碍、无缝隙的跨部门联动机制。在部门各司其职、各有法律规范的运行机制下，打破传统的管理格局和利益藩篱，使数据得以深层次的共享。
4.3优化开放平台功能
一是加快推进公共数据平台整合和共享利用。进一步强化政务服务网作为数据共享平台的整合功能，在确保数据安全的前提下，根据保密级别差异采用不同的数据交换方式，推动跨部门、跨区域、跨层级的数据共享，完善全省人口、法人综合数据库和公共信用信息库，分类解决数据孤岛的难题。
二是加快公共数据资源归集共享应用。加快建设省级公共数据基础平台，编制全省公共数据资源目录和开放目录，建立健全公共管理和服务机构数据共享机制，实现公共数据统一开放平台的省市县全覆盖，拓展数据共享应用范围。
三是平台功能个性化、多样化。提供用户个性化参与功能，应具备信息分享、信息定制、请求数据集、创建加入主题论坛等功能，加强信息交流和交互功能；提供技术工具统计功能，采用可视化工具实现关联数据、开放数据词汇表，直观地展示数据分析结果，实现个性化服务与推荐，提升平台的使用率；增加个性化模块，前台界面和后台模块应突出服务管理、互动交流及统计分析、数据资源管理、用户管理；拓展平台的检索功能，丰富数据检索方法和技术，优化检索页面，满足不同用户的检索需求，提升用户体验。
4.4健全信息安全防范体制
一是要对个人和企业提交的信息进行保密等级分级和密匙保护，按照不同安全等级进入政府系统的数据安全岛，对政务云、权力运行系统、行政服务中心网站、办事大厅网络进行三级等级保护测评，确保网络和信息安全。
二是建立信息安全责任制。要建立信息泄露的技术责任和管理责任问责机制，对信息泄露造成公民和企业遭受损害的，要进行损害评定，根据损害程度追究相关人员的法律责任。
三是制定专门的个人数据隐私保护法。在“互联网+”的背景下，黑客可能在不断地运用技术攻击大数据，难以避免地会造成个人隐私的泄漏，必须制定数据安全和个人隐私保护方面的专门标准和法律，制定大数据环境下的网络个人信息保护法。
4.5建立数据问责评估体系
注重多元化数据获取方式，保证数据评估的全面性，采用多种评估手段，通过问卷收集、人工采集、二手数据等多种方式，对相关数据的数量、质量及公共参与程度、数据利用率、平台投诉服务情况进行综合评估，建立政府信息共享监督和考核机制，督促各基层部门加大信息共享的力度。
另外，要打破“最多跑一次”改革中的数据壁垒，在建立“能力全、业务精”人才队伍、提升部门协作能力，建立跨部门、跨行业的无缝隙的部门联动共享机制等方面都需各个突破。
5 结语
“最多跑一次”改革是“互联网+”背景下进行的一场全方位、深层次的政府全面的改革与创新。通过走访和调研，发现业务系统缺乏协同、信息安全存在风险、开放平台无法融合等数据壁垒问题严重制约了改革的深入推进。政府数据壁垒生成是技术标准、信息安全、部门利益、体制机制等多层面复杂因素制约的结果。
国外发达国家政府数据开放共享已经比较成熟，也积累了很多经验，浙江省虽然也出台了一些相关政策，建立了政府数据开放平台，但仍处于初级阶段，针对“最多跑一次”改革，我们应借鉴国外主要经验并结合国内具体实际，统一数据技术服务标准，完善数据共享顶层设计，优化数据开放平台功能，健全信息安全防范体制，建立数据问责评估体系，让“最多跑一次”改革技术上可能、法律上可行。
