昨日（11月29日），工信部官方网站和微信公众号公开发布了《微功率短距离无线电发射设备相关公告》（2019年52号公告）（下称52号公告），从2017年12月至今近2年时间，针对微功率设备监管制度的靴子终于落地。
近年来在物联网领域迅速发展的低功耗广域网（LPWAN），尤其是采用非授权频谱的LPWAN设备正是在这一监管制度范畴之内，因此这一公告的发布毫无悬念地引起了业界热议，各种声音不断刷屏，更多观点直接将矛头指向LoRa，无非是对LoRa有利和不利两方观点。对此，我们不妨从以下4个方面进行解读：
1.偷换概念？LoRa和微功率设备并不能划等号
本次公告针对的是微功率设备，也就是说所有属于监管机构定义的微功率设备都将纳入这一公告的监管范畴之内。
工信部本次公告明确指出：公告对原有微功率设备目录进行了调整，分通用微功率设备、通用无线遥控设备、无线传声器、民用计量仪表、生物医学遥测和医疗植入及相关配套设备、2.4GHz频段数字无绳电话机、工业用无线遥控设备、模型无线电遥控设备等八类，对微功率设备范畴进行了明确。
可见，微功率设备是一个包含八大类、范围非常广泛的设备群体，都在本次52号公告监管范围之中。《微功率短距离无线电发射设备目录》中对每一类设备都有明确定义，虽然没有对距离做出明确定义，但由于对频段、发射功率、带宽等指标有明确定义，近年来，使用Sub 1GHz频谱的LoRa、ZETA、Weightless、采用非授权频谱的NB-IoT以及其他企业自研的低功耗广域网络设备也都需要遵循这一规定。
另外，工信部在本公告《政策解读》中提到：早在1998年，原信产部就针对微功率设备管理发布专门监管办法，到2005年进行了修订，如今是在此前监管办法基础上，根据最新《无线电管理条例》精神和市场新的发展情况进行修订。
所以说，微功率设备并不是一个新的事物，早在20多年前已经广泛用于国民经济多个行业，国家也出台了具体的监管制度，比如大量的无线遥控玩具、航模、小型广播、医疗电子、工业遥控器等，随着经济发展，这些设备数量是以数亿来计的。
52号公告的发布，是针对所有微功率设备的。众所周知，LoRa相关技术和产品是在近几年在法国、美国出现，大约2013年开始进入中国。从这个角度来说，LoRa相关设备只是众多微功率设备中的一小部分设备，52号公告对各类微功率设备提出严格监管要求，而业界一些声音将其上升为仅是对LoRa的监管，明显有以偏概全、偷换概念的嫌疑。
2.有法可依，公告为规范行业市场行为提供依据
在笔者看来，工信部本次将《微功率短距离无线电设备技术要求》以正式公告的形式发出，使该规范具备了法律效率。这并不是对某一类技术或少部分设备宣判“死刑”，而是使现有所有微功率设备监管“有法可依”。
（1）确定合法的边界，降低企业违法风险
由于基于非授权频谱的低功耗广域物联网设备是近年来出现的新技术和新产品，原有规章制度不一定适合对这一新事物的监管，所以此前在监管方面存在一定空白。当然，在监管空白的窗口期，一定会有一些“套利”、“钻空子”的行为存在，少量行为处于灰色地带，对正常的无线电使用造成一定负面影响。不过，业界大部分企业和从业者还是渐进式探索，但基于长期风险考虑，不会跨越雷池，而是更希望有明确的规章制度，能做什么、不能做什么，做到有法可依，最大程度上降低政策风险。
本次公告是对微功率设备生产、进口、销售和使用各方面进行了全面的规范，因此公告的正式发布，正是从政策层面给业界一个定心丸，不论是对于自身影响程度如何，各企业至少得到是合法和违法的确定性界定，那么就可以在合法范畴中开展业务。
举例来说，52号公告明确干扰处理原则，即：使用微功率设备不得干扰合法的无线电台（站），且使用微功率设备必须承受其他合法的无线电台（站）的干扰，承受ISM应用设备的干扰。有了这个原则，采用微功率设备的厂商（如LoRa网络方案商）为用户提供服务时，就会去研发相关技术，使其方案不会干扰合法设备，且能够规避合法设备干扰，这方面业界已有成熟方案。
又如，在“民用计量仪表”定义和要求中，明确了使用频段、功率限制、功率谱密度限制、发射时间等指标。当这些指标作为正式的合法范畴被发布出来后，企业严格遵循这些指标，就没有了政策风险。实际上，目前大部分厂商生产使用非授权频谱低功耗广域物联网设备基本都遵循这些指标要求。
（2）确立了监管的范畴，保持中立的态度
笔者认为，52号公告可以说是一个“技术中立”的文件，因为它只明确的是针对微功率设备的生产、进口、销售和使用的规范，这些是这次公告监管的范畴，是否为自主知识产权技术、是否采用自主可控产品，并不是无线电管理局监管范畴。
对于无线电管理局来说，只要微功率设备符合使用频段、发射功率、占用带宽、对高优先级设备没有造成干扰等该公告所规定的内容，即为合法使用的设备，无线电监管部门不会对其做出任何限制；反之，即使采用了自主可控产品、技术完全国产化，但若违规使用频段、提高发射功率等，一定是违法行为，将受到监管机构严惩，不会因为是自主和国产获得豁免。
所以说，52号公告出台，仅仅是针对与无线电相关的领域进行监管，与国产、自主可控没有必然联系，没有必要上纲上线，将其与限制国外技术和产品对等起来。
就事论事，这一份微功率设备无线电管理要求文件只是一个规范市场的文件，体现不出国家对于核心元器件、进出口等方面的相关政策。当然，出台这一文件的机构国家无线电管理局的核心职能是无线电监管，其职能也不包括对核心元器件、进出口政策的研究和制定。
3.科学决策，体现政府对产业政策的审慎
52号公告的出台，经历过3年漫长的时间，笔者认为，在这个文件出台过程中，显示出政府科学决策和对产业政策审慎的态度。从两个方面可以看出这一特点：
（1）充分的论证调研
工信部在对52号公告的官方解读中，也向民众透露了该政策出台的漫长历程：
一是制定公告初稿。对以往发布的微功率设备管理相关文件进行了系统梳理，结合微功率设备的新应用与新技术，形成公告初稿。明确微功率设备范畴，规范微功率设备的生产、进口、销售和使用的管理与技术要求。
二是广泛听取意见。考虑到微功率设备应用范围广、涉及领域多，于2017年12月、2018年11月，先后两次向社会公开征求了意见。同时，还征求了国务院相关部委、各省（区、市）无线电管理机构的意见，并对上述意见进行了认真梳理和逐条分析，与产业界进行了多轮次沟通和协调。
三是对重点问题开展专题论证和专家咨询。对于涉及的重点问题、重点频段，组织相关单位和专家进行了深入的兼容性分析和测试论证工作，为公告制定提供了有力支撑。2019年6月，在北京组织召开了专家咨询会，根据专家意见和公开征求意见的反馈情况，进行了进一步完善。
从业界反馈来看，尤其是从事非授权频谱低功耗广域物联网相关产业的从业者的反馈，大部分认为最终出台政策对其现有业务的影响有限。可以看出，无线电管理局的论证和调研基本反映了产业界的真实情况。
（2）坚持有据可依
对微功率设备监管政策的制定，无线电管理局也做好有据可依。一方面是在新修订的《中华人民共和国无线电管理条例》基础上所出台政策，另一方面也是根据国际电信联盟（ITU）相关决议和建议书对微功率设备进行定义和指标设定。
在市场化大背景下，我国政府职能持续推进“放管服”改革，即简政放权、降低准入门槛；创新监管、促进公平竞争；高效服务、营造便利环境。52号公告出台，也是贯彻“放管服”精神的一次实践。
不少从业者指出，就针对LoRa等非授权频谱微功率设备来说，无线电管理局在调研论证基础上，每次文件出台都对原有严格监管制度有所放松。例如：在2017年第一版《征求意见稿》中，针对470-510MHz频段设备有严格的“不能用于组网”规定，而正式公告中则规定“限在建筑楼宇、住宅小区及村庄等小范围组网应用”；2018年第二版《征求意见稿》中提出“微功率设备应采用一体化天线，并安装在完整的机壳内”，正式公告中已将该规定删除。这些内容都是在充分征求业界意见基础上所做的修改。
一些自媒体或网上言论为博取眼球，往往冠以政府要“打击、扼杀、限制、不允许”某个行业的字眼，并大范围传播流行，给外界一种政府粗暴干涉市场行为的印象，让相关主管政府部门和监管机构非常被动。在“放管服”的改革推进中，政府这只“看得见的手”基本避免对市场粗暴、直接的干涉，更多通过产业政策进行引导，并提升科学决策的能力。在这一大背景下，产业政策会考虑到市场主体合法的诉求，尽量避免对合法诉求造成大面积负面影响。
4.对冲风险，业界已充分做好应对准备
在正式公告出台之前，业界大量企业实际上已经开展多种方式的创新，不论其是不是在主观上可以规避监管政策，但在客观上基本符合52号公告所提出的要求。因此，该公告虽然直至昨日才正式发布，但实际上业内本身就在其规范范畴内开展工作。
过去几年的实践中，一些企业曾经做过部署一张上规模的低功耗广域网络，并开展网络运营，最终因为没有较好的商业模式无疾而终，在国内进行城市级网络部署运营已被证明是一个不明智的行为。因此，即使没有监管政策中大规模组网的限制，企业也不会贸然自发大规模组网。近年来，不少厂商在一些工厂、社区等小范围提供专网和私有网络模式中探索出成熟的商业模式，而这一模式也正符合目前正式规范的要求。
低功耗广域网络走向局域是一个趋势，我们看到不少主导型厂商在这方面的动作。
从今年开始，LoRa IP拥有者Semtech发布了多款低功耗局域产品，如近日Semtech就发布了LoRa Corecell参考设计，用于室内网关产品且支持中国频段，适合于家居、楼宇和工场等应用场景。
今年年初，阿里云IoT首次提出了LoRa 2.0概念，主要是看到LoRa的几个新的趋势：
■客户从头部客户转向长尾客户
■应用场景从室外走向室内
■需求从单品到场景以及产品可用性上由施工服务到即插即用
这些新趋势，使得LoRa产品方案的设计进行多方位创新，而由于室外向室内、广域向局域的过程中，对于设备功率、占用资源、无线电干扰等本身更容易满足，因此这一市场趋势本身也在监管范畴之内。虽然各个落地场景或产品在技术方面还有很多问题需要探索和讨论，但从整体来看，大部分企业业务均符合本次公告规定。
另外，随着非授权频谱NB-IoT、ZETA、Chirp-IoT等技术的商用，加上部分企业绕过LoRa IP开发私有协议，一些还是具有自主可控知识产权的技术，在电力等国家核心领域开始得到应用，非授权频谱低功耗广域物联网领域多样化越来越明显，这些技术相关设备也都必须符合本次52号公告的要求。因此，相关厂商从一开始就开启了对于监管制度的研究，最终也需要完全满足相关要求。
从以上四方面总结来看，本次52号公告的正式发布，是对物联网市场规范化提升的重要事件，然而这是一个“技术中立”的监管文件，无需添加太多利益因素，更不是决定一个技术在国内死活去留的因素。
