摘要：随着中国社会主义市场经济的建立和完善, 行政审批制度在一定程度上缺乏有效的法律规范, 在行政审批中长期存在的问题越来越突出, 有些已成为生产力发展的体制性障碍, 因此迫切需要对行政审批制度进行改革。今天, 在大数据视角下针对企业资质审查过程中存在的问题, 结合“互联网+”改革实践, 以企业资质审查为例, 通过资质审查标准化, 对依托大数据和网上办事平台的智能化审批体系进行了应用实践, 从而为实现企业资质审查标准化、现代化指明了方向, 为实现智能化审批提出了设计构想和实现路径。这对推进行政审批制度改革具有重要的借鉴意义。
1 背景
1.1 资质审查现状
我国的企业资质审查多采用纸质材料定期集中审查模式, 即企业根据资质管理规定准备纸质材料并提出申请, 经由各级建设行政主管部门初审后逐级上报至许可决定机构, 许可决定机构受理企业申请后, 定期组织专家进行审查, 形成本部门初步审查意见, 经公示后, 接收企业申诉和补正, 复审后经过内部流转程序做出行政许可决定。
1.2 存在问题
1.2.1 流程环节多、审批效率低
从企业提出申请到最终做出许可决定的建设行政主管部门受理, 需要一到两个部门审核原件并出具初审意见, 每一步需要20个工作日左右。许可决定部门自受理起, 设有专家审查、公示、申诉和补正、复审、内部流转、领导审定等多个环节。据统计, 按照传统资质审查模式, 较高资质的许可申请一般需要60个工作日才能做出决定, 严重影响了审批效率 (图1) 。
1.2.2 标准不统一、审批质量差
很多资质具有多个专业和等级, 具体审查标准存在模糊条款和兜底条款,资质标准未做到细化、量化、标准化。因此, 由于资质审查专家对资质标准的理解和把握不同, 或者对考核指标的关注点不同, 出现同样的资料, 不同专家审查形成的审查意见不相同的情况, 严重影响了审批质量。
1.2.3 人工环节多、廉政风险大
传统的纸质审查模式中, 原件核对, 申请受理, 专家审查, 内部流转, 各环节均为人工审查, 弹性空间大, 存在一定的自由裁量权,带来了廉政风险。
图1 传统审查模式示意图
1.3 行政审批改革的历史机遇
1.3.1 中央审改要求
当前, 我国经济发展最突出的体制机制问题就是政府与市场的职责边界不清, 具体表现为前置审批过多, 市场准入门槛过高, 行政性垄断过多, 审批效能较低等, 严重制约了经济发展。中央通过行政审批制度改革, 大力简政放权, 进一步激发市场活力,推动我国经济加快转型升级。
1.3.2 企业发展期盼
行政审批制度改革通过降低制度性成本支出和增强创新性服务, 进一步为企业松绑、减负, 为企业营创出良好的市场环境, 有利于激发企业发展的活力和动能, 是企业发展的最大期盼。
1.3.3“放管服”大形势的倒逼
党的十八大以来, 党中央, 国务院大力推进“放管服”改革。一方面, 要真正体现简政放权, 做好行政许可审批的减法;另一方面, 要创新服务方式, 充分利用信息手段和技术, 全面推进“互联网+政务服务”, 为企业提供优质高效的审批服务。
1.4 行政审批改革的支撑体系
1.4.1 互联网技术异军突起, 为资质审查改革提供平台支撑
党的十八大以来, 国家层面针对“互联网+政务服务”相继出台多个文件, 旨在通过信息化手段解决网上政务服务平台不互通、数据不共享、标准化程度不高的问题。而政务云集约化建设等新技术的发展, 也为资质审查改革提供了有效的平台支撑。
1.4.2 大数据的广泛应用, 为资质审查改革提供了技术支撑
自2012年国务院正式明确提出大数据产业化政策后, 各省市纷纷出台大数据行动计划, 积极培育大数据。企业库、人员库、业绩库、信用库等基础库采集的数据信息齐全真实, 为电子政务服务特别是行政审批制度改革提供了技术支撑。
2 企业资质审查标准内涵
2.1 实现企业资质审查标准化的目标与路径
一是以数据库建设为基础, 借助“政务云、政务网、政务app端”, 实施“网+数据+政务”和“机器换人、智慧办理”, 真正做到“优化、简化、减量”;二是将审查标准转化为计算机语言, 充分利用机器判定的准确性和一致性, 大幅度减少审查工作失误的概率;三是在一定范围内 (省域或市域) 全系统推行统一业务办理模式;四是确保档案数据格式统一, 便于及时共享, 形成可归集、可复用的共享数据源;五是形成详实、规范、有序的数据资源, 利于行业主管部门决策和辅助分析。
针对上述企业资质审查标准化的目标, 相对应的实现路径为审查内容的标准化, 评价系统的标准化, 审查档案的标准化和审查流程的科学化。
2.2 企业资质标准化包含的主要内容
2.2.1 资质审查内容标准化
对资质审查内容进行标准化梳理, 并将文字表述转化为简易的计算机编程语言, 通过软件从数据库中提取申报企业的各项指标, 将企业的实际数据指标和其申报资质标准中所要求达到的指标进行甄别比对, 大于或等于标准要求的准予许可, 否则不予许可。
2.2.2 资质审查意见标准化
在软件系统智能化审批判定后, 对于符合标准要求的, 出具明确审查意见;对于不符合标准要求的, 系统显示标准化的审查意见, 使每一个不符合项目均能明确表述, 确保行政相对人对不符合项的理解, 便于再次申报。
2.2.3 资质审查档案标准化
按照国家法律法规要求, 结合本部门办理实际, 合理利用数字摘要、电子签名、电子印章、可信时间戳等技术制定行政审批电子文件的归档范围和保管期限表, 确保所形成的电子审查档案与电子档案保存系统无缝对接。
2.2.4 资质审查流程科学化
以简化环节, 减少重复工作量, 充分运用共享数据为原则, 探索全程无人工审查环节的智能化审批模式。通过数据共享, 建筑业企业资质申报材料由过去的13项减少为一张在线申请表 (图2) 。
图2 智能化审批模式申报材料示意图
3 数据共享在企业资质审查中的应用实践
以建筑业企业资质核准事项为例, 通过智能化审批模式, 实现申报“零资料”, 受理“零窗口”, 办件“零人工”, 领证“零上门”, 归档“零纸件”。
3.1 申报“零资料”
企业网上在线申报, 申报资料充分运用企业库、人员库、项目库和信用库的数据, 申请人在申报资质时, 只需填写单位名称、申报事项等简单信息, 无需上传或提供其他材料, 实现申报“零资料”。
3.2 受理“零窗口”
在智能化审批模式下, 可以通过行政许可机关网上办事大厅的网络端口统一受理企业申报, 以此代替传统的实体大厅窗口受理, 申请人从申报到受理的全过程均在线上完成, 无需到办事大厅办理, 实现受理“零窗口”。
3.3 办件“零人工”
网上在线办理时运用数据成果, 通过软件抓取相关数据, 与量化的评审标准进行比对, 系统智能裁定, 大于等于标准数值则通过, 小于标准数值系统自动告知不合格原因, 全过程无人工审查, 实现办件“零人工”。
3.4 领证“零上门”
做出行政许可决定后, 业务办理系统自动生成加盖电子印章的电子证书,证书领取不再受空间和时间的限制, 可在任意时段直接从PC端下载打印纸质证书, 无需再到窗口领证或者物流领证, 实现领证“零上门”。
3.5 归档“零纸件”
申报要件数字化, 全程无纸质资料, 办理过程中所形成的审批、证照等数据信息, 以电子文档归档的要求、范围、格式来积聚存储, 许可决定做出后直接在线归档, 形成电子 (数字) 档案, 进入许可机关数字档案库, 实现归档“零纸件”。
4 依托数据共享实现智能化审批的成效
4.1 审查更规范
智能化办理系统将审查标准细化量化, 充分利用机器判定的准确性和一致性, 大幅度降低审查工作失误和疏漏的概率。同时, 便于在全行业内统一推行“一张网、同平台”业务办理模式。省市县三级审批系统一套标准规范、一个尺度衡量, 有利于进一步推进全系统政务办理的规范化、标准化、程序化。
4.2 审查更便捷
企业办事不需到窗口提交资料、领取证书;可以随时申报资质并在当天获知审查结果, 可在任意时段直接从PC端下载打印纸质证书;通过电子证书的深化应用, 实现“一码(二维码) 走天下”。
4.3 审查更高效
以“机器换人”的思路, 再造流程, 对环节、程序和要件进行“简化、减量”, 有效解决了同质化办理和重复劳动问题, 实现增速提效。通过智能判定, 以往费时较多的审查工作实现了秒办, 工作效率大幅提高。
4.4 审查更科学
电子证书打印系统既是业务操作系统, 又是数据管理和分析系统。通过大数据分析, 形成供行业管理部门决策的参考意见, 促进行政主管部门科学化管理。
4.5 廉政更到位
通过网上办理, 审批过程中所有环节的操作“被留痕、可追溯、受监督”,形成了“不敢腐”的良好的政务办理生态;另一方面, 通过“机器换人”的政务办理创新, 运用技术手段将人为因素和自由裁量彻底“清零”, 形成了“不能腐”的长效机制。
5 前景展望
5.1“一张网、同平台”审批
智能化审批一方面要从单一的试点事项逐步向全事项拓展;另一方面, 要往“一张网、同平台”办理方向拓展, 实现行政许可智能化审批全覆盖。
5.2 从“网上办”走向“掌上办”
随着智能手机的广泛普及, 指纹、脸部识别等实名认证技术的成熟应用,支付渠道的拓展, 数据共享工作的深入推进, 一些政务事项完全具备了从网上办理升级为掌上办理的条件, 最终实现“移动办事”。
5.3 为政府“数字化转型”夯实基础
智能化审批模式能顺利运行的必要前提之一, 是信息大数据的充分运用。反过来, 随着平台的完善和系统应用的深入, 在智能业务系统运行过程中, 也将不断形成翔实、规范、有序的数据资源, 在满足政务服务应用的同时, 进一步助推大数据在政府行业管理、决策辅助方面的深化应用。
