如何“把权力关进制度的笼子”, 让权力在阳光下运行, 党的十八届三中全会给出了明确答案———推行我国政府权力清单制度, 依法公开权力运行流程。党的十八届四中全会进一步指出推行政府权力清单制度, 坚决消除权力设租寻租空间, 让权力在公开透明中运行。推行权力清单制度是政府职能转变和简政放权的重要举措, 是政府的一场自我革命, 也是行政体制改革的突破口。权力运行到哪里, 公开和监督就延伸到哪里。当前, 政府部门推行的“互联网+政务服务”环境为权力清单和责任清单的公开内容、标准和程序的规范化和有效推进创造了新的路径与方式。
1、“互联网+政务服务”环境
推进“互联网+政务服务”工作是党中央、国务院做出的重大决策部署。2016年9月国务院发布了《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》, 对提高互联网环境下政务服务质量与实效给出了指导。政府工作人员和研究人员纷纷从不同的角度对“互联网+政务服务”的内涵进行了研究。费军解释了“互联网+政务”环境具有五大特点, 政务泛在性、智能交互性、开放亲民性、在线连接性和服务场景性。后向东分析了“互联网+政务”环境, 认为其反映的是互联网时代社会经济基本状况发生了深刻的变化, 在管理、服务和基本秩序管控方面采取相应的措施、做出相应的调整、形成相应的制度机制和组织体系。国外学者还研究了“互联网+政务”公众的接受度与满意度。朱健指出互联网为我国社会主义民主政治建设创造新条件, 成为政府信息公开与公民知情的新渠道, 是政府问政于民与公民参政的新途径, 是政府科学行政与公民监督的新形式。目前很多省份通过在网上政务平台上向社会公开各级政府部门权力清单, 使权力运行更加透明。可见“互联网+政务服务”环境为全面推行清单制度奠定了基础。
2、全面推行清单制度
2.1 清单制度的内涵
林蔚文指出行政权的双面属性是地方政府部门责任清单制度的理论基础。乔树飞分析了权力清单的内涵与特点, 认为权力清单涉及政府主动“确权”与“晒权”、社会主动监督的过程等, 这其中体现着“法无授权不可为”的法治理念, 体现着主体的法治意识、法治思维与能力。任学婧认为权力清单是给权力划定边界, 并向权力的服务对象公开公布;责任清单明确了责任主体、理清了责任事项、健全了问责机制。程良波分析了“清单制度”的内涵, 清单制度的建立为各级政府下一步的改革指明了方向, 必将成为今后相当长一段时间内府政府职能转变以及行政体制改革的新常态。何雨探讨了权力清单制度的实践与演进, 通过权力清单制度厘清政府与社会的边界, 确立二者的职责与分工。王梦园分析权力清单与责任清单制度的特征, 认为要想真正发挥清单的效用, 制定完成不能只作为政府内部资料, 而是除极少量必要的保密事项外, 要向社会全面且正确地公开清单, 公开的内容包括政府权力内容、行使程序、执行主体、违法行政的后果、责任承担主体、责任追究形式等, 做到从决策到管理、从服务到结果的全方面地公开, 更深入地引入社会监督的力量, 从外部敦促政府行使各项行政权力时更加规范有序、透明高效。
2.2 清单制度的价值与地方实践
任进指出建立权力清单制度, 不是对行政权力的简单梳理和公布, 而是通过对权力边界的准确界定, 解决好政府市场社会之间、政府层级之间、部门之间如何分权的问题, 并以此进行组织体系的再造, 符合实现有效政府治理的要求。张鸣结合浙江省推行权力清单制度的实践, 提出了完善权力清单制度的策略。任学婧以河北省为例, 分析推行行政权力清单和责任清单制度面临的问题。袁维海探讨了安徽省在简权和放权上取得的实效, 认为其在清权、确责和非行政审批等问题上仍有改进的空间。
2.3 推行清单制度面临的困境
研究人员探索了全面推行清单制度时, 面临着意识淡薄、法律体系不够完备、贯彻实施存在难度等方面的障碍。河北省推进清单制度过程中面临着责任清单中没有追责的情形, 社会公众对政府权力相关改革的知晓度和关注度不高等方面的问题;提出从增加责任追究事项、清理修订相关法律、完善社会力量监督等方面进行改善。郑俊田分析了各地在建设过程中普遍存在着过度以任务为导向、过度以简权为目的、梳理口径及权限划分不一致、责任主体及职责边界不清晰、动态调整与约束机制不完善等问题。夏德峰指出地方权力清单制度实施的主要问题有制度规范性不足, 法律法规改革滞后, 制度体系间“信息孤岛”现象突出, 关键事权下放不充分, 放管脱节, 部门协同难, 执行力度逐级递减等。
纵观前人的研究, 主要从清单制度来源, 是什么, 怎么做, 存在的问题与对策等方面进行了详细的分析与探索, 对我国全面推行清单制度具有重要的意义。但对权力清单制度实行后, 全国利用“互联网+政务服务”平台公布情况如何, 是否按照《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》具有完备的公开要素, 是否与“互联网+政务服务”结合, 按照权力事项向公众提供服务等方面的评价还缺少研究, 本文从省级政府服务平台出发, 调查各省权力订单借助“互联网+政务服务”平台的公开情况, 以期提出有效的权力清单推进策略和支持机制。
3、省级政府推行权力清单评价
推行权力清单制度是政府职能转变和简政放权的重要举措, 省级政府权力清单的推行情况对本省推行权力清单制度具有引导作用。因此课题组以“互联网+政务服务”环境为依托, 考察省级门户网站和政务服务网站对权力清单的公布情况。
3.1 指标构建
省级政府权力清单推行情况评价指标的主要构成如表1所示, 从省级政府网站公布清单的完备度和权力清单与网上政务服务大厅服务事项的关联度两个方面进行考察。调查各地区制定发布的相关清单类型, 各地区权力清单、公共服务清单的梳理和公布情况;按照中办国办印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》要求, 评估权力清单是否具备名称、编码、类型、依据、行使主体五项必备要素;调查省级网上政务服务平台发布纳入权力清单的行政权力事项办事指南发布数量;调查省级网上政务服务平台办事指南覆盖的事项类型范围 (类型参照行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决、其他类别) , 调查评估省级网上政务服务平台行政许可事项办事指南与权力清单是否实现关联。
3.2 数据采集
本文数据采集是课题组《省级网上政府服务能力调查报告2017》 (1) 数据采集的一部分, 数据来源主要是省级政府门户网站、省级网上办事大厅或网上审批大厅等。数据采集方法是数据调查员登录各省省级政府的网站, 按照指标要求查看这些网站, 记录相应的信息, 最后再对结果进行整体分析。
3.3 结果分析
通过调查发现各省分别按照权力清单制度的要求, 不断落实和完善清单制度。北京市进一步完善并严格落实权力清单和责任清单, 加快四级政务服务体系建设;黑龙江省政府动态调整权力清单、责任清单、中介服务清单;河南持续推动行政审批制度改革, 坚持市场化配置资源;辽宁政务服务网实现审批项目网上办理, 且面向社会公开公示省直部门权力清单, 使权力运行更加透明。
从清单发布情况来看, 各地区普遍按照“清权、减权、制权、晒权”四个主要环节, 通过构筑科学合理的权责体系, 在推行权力清单制度方面进行了有益探索。如图1所示, 全国31个省份已全部公布省级政府部门权力清单, 确保权力行使有章可循、有规可依。辽宁、吉林、江苏、安徽、福建、江西、山东、贵州和陕西9个地区针对社会公众办证多、办事难、流程繁的公共服务痛点和堵点问题, 围绕公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、残疾人服务等领域, 对公共服务事项进行了清理, 晒出了省本级公共服务事项清单。陕西政务服务网作为全省网上政务服务事项办理的统一入口, 目前省级379项行政许可项目可在线办理163项, 占43%。建设了“政府权力清单、责任清单和公共服务事项清单统一发布平台”, 统一储存发布全省52个省级部门、11个市 (区) 和107个县 (市、区) 政府的权力清单、责任清单和公共服务事项清单。
从权力清单数量上来看, 全国31个省 (自治区、直辖市) 及新疆生产建设兵团的网上政务服务平台 (网站、大厅、频道) 上, 共发布44797项各类行政权力和公共服务类事项的办事指南, 如图2所示。江苏、浙江和重庆发布指南数量相对较多, 分别为6989项、5628项和4126项。同时也应注意到, 各省的权力事项在数量上差别还很大, 需要进一步地规范和标准化。
在清单标准化方面, 全国31个省 (自治区、直辖市) 公布的省本级权力清单中, 20个地区按照中办、国办印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》相关要求, 对其工作部门经过确认保留的行政职权, 以清单形式将每项职权的名称、编码、类型、依据、行使主体等要素内容, 对社会进行了公开发布。进一步分析得出, 31个地区公布了事项的名称和行使主体2项要素内容, 占比为100%;30个地区公布了事项的类型和实施依据2项要素内容, 占比为96.77%;行政事项统一权力编码规范相对较弱, 21个地区公布了事项的编码, 占比67.74%, 如图3所示。其中江苏省进行了“权力大普查”, 涉及65家省级部门, 最终编制完成《省市县 (市、区) 政府部门行政权力清单》, 同时实现了相同行政权力事项在省市县三级的权力名称、类型、依据、编码相统一。
图3 权力清单要素完备程度分析
在权力清单关联性方面, 权力事项各类型办事指南同步推进, 事项类型参照行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他共9类事项。如图4所示, 全国31个省 (自治区、直辖市) 及新疆生产建设兵团中, 32个地区都已经提供行政许可类办事指南, 覆盖程度最为全面。
图4 办事指南覆盖的事项类型
4、行政权力清单的推进机制
推进行政权力网上公开透明运行, 是建设服务型政府的重要内容, 也是建立扁平化和网络化政府管理新模式的必然趋势。通过权力公开、业务运行、监督防控与信息化深度融合, 用数据编织权力的笼子, 让权力行使处处留痕, 把权力运行公开在网络的“阳光”下和流程固化的“笼子”中, 有效解决了传统管理模式下的薄弱环节, 通过实施行政权力的电子化、标准化、网络化、公开化和动态化精细管理, 初步实现权力的规范透明和优质高效运行管理。
4.1 推进权力行使主体的法制化协调机制
调查发现当前权力事项的确定部门和实施部门对事项定义和口径不尽相同, 权力合并拆分, 形成层层“套娃”, “最先一公里”权力事项被极大“压缩”, 到“最后一公里”时又被全部“还原”, 权力清单的事项数量和具体实施办理的事项数量存在不对称, 清单有权力、办事无指南, 权力发布和权力实施“两张皮”现象较为普遍。
推进行政权力主体的法制化协调机制是通过协调推行权力清单、责任清单公开工作的过程中, 政府法制部门、编办部门和政务公开主体及政务服务主体通过协调共享资源, 共担责任, 形成一致、对应、协调的权力清单和办事指南清单, 提高公开的效果更好服务于群众。同时通过清单公开质量评估为中心的反向促进机制对执行过程进行控制效果检验, 提供外在的动力机制和规范性标准, 充分发挥清单制度的功能。
4.2 推进清单公开的价值分析机制
各地区按照“程序规范、提高效率、简明清晰、方便办事”的原则, 通过信息化构建惩治预防腐败体系建设, 细化量化行政裁量标准, 规范行政裁量权, 建立过程可控、流程可查、责任可追的网上行政职权流程体系, 把行政权力真正“晒”在阳光下。28个地区已经建设政务服务的网上监察系统, 16个地区已经实现政务服务管理的事前、事中、事后全过程网上监察, 24个地区实现了时效和流程异常的监察功能, 14个地区实现了内容异常监察功能, 8个地区实现了裁量 (收费) 异常监察功能, 10个地区实现了廉政风险点异常监察功能。
作为一种沟通工具和传播机制, 在促进公共价值、维护公众利益方面, 清单公开越来越体现出其作用, 因此政府侧晒权要走出政府“独角戏”的情况, 从提升公众满意度、提高清单公开的效率方面构建清单公开的价值分析框架。利用顾客价值分析模型, 从公众对清单公开的价值期望、清单公开的效用、公众感知价值、公众感知成本和公众决策价值等方面构建清单公开的价值分析模型, 研究清单公开目标与当前清单公开提供的关键指标及驱动这些指标的流程和措施, 为清单公开满足公众的期望提供理论和实践指导。
4.3 推进清单的动态更新机制
推行地方政府工作部门权力清单制度是推进政府职能转变、简政放权的基础性和关键性工程, 同时随着简政放权的不断深化, 政府的权力清单也是不断变化的, 权力清单与网上的政务服务的办事指南也应同步更新, 保证服务事项信息的准确性、完整性和时效性。例如江西加强行政审批目录和行政权责清单的动态调整, 按照“应上必上, 全程在线”要求, 推动省本级服务事项网上办理和窗口办理。浙江通过减权、放权、治权, 加快形成覆盖行政许可、行政处罚、行政征收、行政裁决、行政服务等领域的“一次办结”机制。
推进清单的动态更新机制是指清单公开的各种力量或因素的构成及其相互联系、相互作用的方式和原理, 包括外在动力和内生动力。清单制度推行的外部动力来源于制度、权力、与论等要素, 而内生动力则来源于利益需求与价值观念, 需要从压力、动力、阻力和综合力场等方面构建清单公开的分析图, 形成增强动力、克服阻力及转化压力的对应措施。
